Invloed Europa op Nederlandse pensioendiscussie

Uitgave: Pensioen Bestuur & Management (PBM) nummer 3 2020

THEO LANGEJAN, PENSIOENFEDERATIE Rubriek: Beleid
Geplaatst op 18-06-2020
Invloed Europa op Nederlandse pensioendiscussie Op het oog een vreemde titel, immers het is toch duidelijk dat de inrichting van de sociale zekerheid, zorg- en pensioenstelsels nationale bevoegdheden zijn? Ja dat is zo. En toch zijn er voldoende raakvlakken met Europese ontwikkelingen die impact hebben op de vormgeving van ons nationale pensioenstelsel.

We kunnen er natuurlijk niet omheen dat dit artikel eind april geschreven is op een moment dat we midden in de coronacrisis zitten. De Europese economie is in lock down en als we de diverse ramingen moeten geloven zal dat voor Nederland al snel een economische krimp van 7,5% betekenen in 2020.

Onder druk wordt alles vloeibaar
Onder druk wordt alles vloeibaar, dat geldt niet alleen voor het Nederlandse beleid, maar zeker ook voor het Europese beleid. Als het stof weer enigszins neerdaalt zullen er nieuwe prioriteiten gesteld moeten worden. Het feit dat Frans Timmermans nu al overal meldt dat corona niets afdoet aan de ‘Green Deal’ lijkt mij een fraai voorbeeld van wensdenken en tegelijk het beste bewijs dat ook Timmermans aanvoelt dat onder druk alles vloeibaar wordt. Dat zal niet alleen gevolgen hebben voor het Stabiliteits- en Groeipact, maar ook voor de prioritering op vele andere terreinen, waaronder de Green Deal.
Om onze positie in Europa te kunnen bepalen is het niet alleen van belang inhoudelijke onderwerpen als de IORPregelgeving of de Mededingingsregelgeving te bekijken. We zullen ook moeten kijken hoe het krachtenveld binnen Europa ervoor staat en welke positie Nederland daarin wel en niet in kan nemen.

Europese krachtenveld na Brexit
Met alle publiciteit over corona zouden we bijna vergeten dat het Verenigd Koninkrijk (VK) inmiddels de Unie verlaten heeft. Deze Brexit heeft vergaande gevolgen voor het speelveld waarbinnen Nederland zijn belangen moet zien te verdedigen, zeker op pensioenterrein. Nederland is een uitzondering binnen het Europese speelveld en zeker binnen de Eurozone om drie redenen.
- Allereerst is de Nederlandse AOW uniek in de zin dat deze regeling een basispensioen biedt zonder vermogens- of inkomenstoets aan iedere ingezetene. Onafhankelijk van de vraag of betrokkene ooit betaalde arbeid heeft verricht.
- Ten tweede kent Nederland voor de arbeidsgerelateerde pensioenen een traditie van verplichte deelname in fondsen met regelingen gebaseerd op kapitaaldekking. In Europese termen hebben we het dan over IORP’s.
Kapitaalgedekte pensioenregelingen hebben ook in het VK een forse omvang, maar in de rest van Europa of de Eurozone niet.
- Ten derde kent het Nederlandse stelsel een belangrijke rol toe aan sociale partners in het bestuur van pensioenfondsen waardoor met recht gesteld kan worden dat het niet om ‘gewone’ financiële instellingen gaat. In een recente publicatie van de Europese High Level Group of Experts on Pensions (HLGE) wordt vastgesteld dat een dergelijke rol voor sociale partners in veel lidstaten helemaal niet voorkomt en dat de rol van sociale partners in veel landen onder druk staat.

Na het vertrek van het VK bevindt circa twee derde van het binnen Europa bij IORP’s ondergebrachte kapitaal zich bij Nederlandse pensioenfondsen. Europese regelgeving ten aanzien van IORP’s heeft dus vooral een groot effect in één land: Nederland. Tegelijkertijd is het met het vertrek van het VK voor Nederland veel moeilijker geworden eigen belangen ten aanzien van specifieke IORP-regulering te verdedigen. Het stemgewicht van de natuurlijke bondgenoot het VK is weggevallen. Met de nieuwe stemverhoudingen in Europa is het relatieve gewicht van de Frans-Duitse as nog groter geworden. Samen beschikken zij over 33,2% van de Europese bevolking en met 4 lidstaten die tezamen 35% van de Europese bevolking vormen kan al een blokkerende minderheid gevormd worden. Een zuidelijk blok, Frankrijk, Italië, Spanje, beschikt al over 39,2% van de bevolking en heeft dus nog maar één willekeurige lidstaat nodig om een blokkerende minderheid te kunnen vormen.

Hoe een herprioritering er na corona uit zal zien kunnen we nu niet weten. Wat we wel weten is waar in de huidige, ons bekende, setting de raakvlakken liggen tussen Europees beleid en regelgeving en het Nederlandse pensioenstelsel. Ik noem er hier drie. De gevolgen van het lagerentebeleid van de ECB laat ik hier verder buiten beschouwing.
1. De rol van de Nederlandse pensioenfondsen als investeerder.
2. Het mededingingsbeleid.
3. De specifieke IORP-regelgeving als afwijking van Solvency.

Pensioenfondsen als grote investeerders
Vanuit Europees perspectief is er veel belangstelling voor het Nederlandse pensioenstelsel vanwege de opgebouwde reserves van ca 1.500 miljard euro. De Nederlandse pensioensector wordt,terecht, gezien als een belangrijke investeerder met langetermijndoelen. Daarmee komt de Nederlandse pensioensector vooral in beeld als een onderdeel van de financiële sector die, in de ogen van Timmermans, een belangrijke rol zal moeten spelen bij het vergroenen van de economie. Daarvoor is het ‘Sustainable Finance’ beleid geïntroduceerd. Onder dit verzamelbegrip zal er vanuit Europa op aangedrongen worden via o.a. disclosure-bepalingen de beleggingen zo veel mogelijk te sturen als bijdragen aan vergroening van de economie. Van groot belang voor de Nederlandse pensioenfondsen is de taxonomie, het creëren van een Europese index voor het bepalen wat nu eigenlijk ‘groen’ is en wat niet. Dat helpt fondsen die hun portefeuille willen vergroenen (zie ook het artikel van Brenda Kramer op pag. 48-50).
Veel van de regelgeving wordt gemaakt vanuit een perceptie van pensioensparen als retail-product waarbij individuele consumenten een keuze kunnen maken uit verschillende aanbieders. In de Nederlandse setting is echter sprake van veelal verplichte deelname. Omgekeerd speelt dan de belangrijkste vraag van de Nederlandse deelnemer: ‘leidt dit allemaal wel tot een voldoende hoog pensioen’. Dit speelt in het ‘Sustainable Finance’ beleid geen enkele rol. Vergroening is immers het doel, een afdoende pensioenuitkering is niet het doel.

Mededingingsregels
In het meer juridische domein speelt natuurlijk al jaren het gegeven dat het Nederlandse stelsel wel moet passen binnen de Europese marktordening en mededingingsregels. Dat is geen nieuw thema, maar wordt weer actueel nu er in Nederland gesproken wordt over een nieuw pensioencontract. In het Pensioenakkoord van 2019 is door Kabinet en sociale partners bevestigd dat zij samen belang hechten aan het in standhouden van de huidige mogelijkheden om deelname verplicht te kunnen stellen.
Dat het verplicht stellen van deelname op zich een inbreuk is op de Europese mededingingsregels staat buiten kijf. De vraag is of er voldoende elementen in het pensioencontract zitten die een dergelijke inbreuk kunnen rechtvaardigen. Voor het tot nu toe gangbare DB-contract met doorsnee systematiek is die vraag aan de hand van diverse uitspraken van het Europees Hof positief beantwoord.
Bij elk nieuw pensioencontract moet dus weer de vraag beantwoord worden of de sociale doelen in het pensioencontract en de gehanteerde instrumenten inderdaad een inbreuk op de mededingingsregels rechtvaardigen. Kabinet en de sociale partners gaan ervanuit dat dat het geval zal zijn, ook na afschaffing van de doorsneesystematiek.

Het belang van de IORP-regulering
Een belangrijk kenmerk van door de sociale partners bestuurde pensioenfondsen is dat winsten en verliezen gedeeld worden in een collectief van deelnemers. Daarom bestaat de mogelijkheid voor het fondsbestuur om als ultimum remedium de toegezegde pensioenen te korten. Dat is een wezenlijk verschil ten opzichte van andere aanbieders van financiële producten en verklaart ook de noodzaak van een IORP-regelgeving naast de Solvency-regelgeving.
Op dit moment wordt door de Europese Commissie gewerkt aan de evaluatie van de Solvency II regelgeving. Het is de bedoeling dat daarna de evaluatie van de IORP II regelgeving aan de orde komt. Vanuit de onbekendheid met het Nederlandse systeem zullen er dan weer geluiden opgaan of het eigenlijk wel nodig is om naast Solvency III überhaupt nog een apart prudentieel regime voor IORP’s in de lucht te houden. Juist voor Nederland is het van belang dat dat wel gebeurt om ruimte te houden voor het type solidariteit dat wij in ons pensioenstelsel overeind willen houden en dat ook een wezenlijk onderdeel zal zijn van het nieuwe pensioencontract.